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    一年一度審計(jì)署發(fā)布的審計(jì)報(bào)告就像一面鏡子，濃縮著所有的財(cái)政亂象。今年，財(cái)政補(bǔ)貼政策“拔得頭籌”：審計(jì)署所發(fā)布的審計(jì)報(bào)告顯示，在資源綜合利用、能源節(jié)約利用、可再生能源三款科目中348個(gè)項(xiàng)目單位擠占、虛報(bào)冒領(lǐng)資金16.17億元。

    當(dāng)數(shù)以百萬、千萬甚至數(shù)億的國(guó)家資金白白流失，當(dāng)“不騙白不騙、騙了不白騙”成為某些企業(yè)的理念時(shí)，當(dāng)某行業(yè)的領(lǐng)頭羊紛紛喪失創(chuàng)新動(dòng)力而患上補(bǔ)貼依賴癥時(shí)，如何堵塞騙補(bǔ)漏洞被迫切地提上了日程。

    規(guī)范程序、加強(qiáng)監(jiān)管、執(zhí)法必嚴(yán)、非法必究、增加違法成本已成為大家的共識(shí)。但也有專家提議，當(dāng)前最為釜底抽薪之策則是用減稅來取代補(bǔ)貼制度，從而斬?cái)嗥髽I(yè)對(duì)補(bǔ)貼的依賴，驅(qū)使企業(yè)走上發(fā)揮內(nèi)在活力進(jìn)行科技創(chuàng)新之路。

    著眼全局治理騙補(bǔ)

    采用財(cái)政補(bǔ)貼進(jìn)行宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控是國(guó)際慣例，但為何騙補(bǔ)卻成為中國(guó)特色，這或許是我們思考的關(guān)鍵所在。標(biāo)準(zhǔn)泛化、程序不規(guī)范、審查不嚴(yán)等制度性漏洞被指是誘發(fā)騙補(bǔ)的罪魁禍?zhǔn)住?/p>

    4年過去后，再回頭看看當(dāng)年自己申請(qǐng)?zhí)蕴浜螽a(chǎn)能專項(xiàng)資金的經(jīng)歷，李先生對(duì)記者說：“當(dāng)初大家都沒有經(jīng)驗(yàn)，制度的設(shè)計(jì)也不是很規(guī)范，審核的也不嚴(yán)格。雖然材料遞上去后，財(cái)政部會(huì)下來審查，但更多像走一個(gè)流程。”

    完全沒有經(jīng)驗(yàn)的李先生當(dāng)初并沒有抱任何希望，只想著碰碰運(yùn)氣，沒有想到幾百萬的資金很快就批了下來。“當(dāng)年我們?nèi)芯蛨?bào)了我們?nèi)?，三家全都批了。?dāng)初國(guó)家為了刺激經(jīng)濟(jì)，幫助企業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，推出的政策力度非常大。”

    但審查太松，漏洞百出，不免就會(huì)溜進(jìn)一些“阿貓阿狗”。據(jù)李先生透露，當(dāng)年和自己一起申請(qǐng)專項(xiàng)資金的其中一家企業(yè)就存在嚴(yán)重造假的嫌疑，當(dāng)初他們申報(bào)的產(chǎn)能早在幾年前就淘汰了，嚴(yán)重不符合國(guó)家政策，但卻拿到了高達(dá)1000多萬的專項(xiàng)資金。

    以這次騙補(bǔ)的重災(zāi)區(qū)——家電行業(yè)為例。根據(jù)《能源效率標(biāo)識(shí)管理辦法》表述，我國(guó)目前實(shí)行的制度是“由產(chǎn)品生產(chǎn)者自行檢測(cè)產(chǎn)品能效，并依據(jù)檢測(cè)結(jié)果和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)自行確定標(biāo)識(shí)信息，自行印制和粘貼標(biāo)識(shí)，向相關(guān)授權(quán)單位備案，并對(duì)標(biāo)識(shí)信息準(zhǔn)確性負(fù)責(zé)，接受監(jiān)督檢查”。

    由于能效標(biāo)識(shí)與節(jié)能家電補(bǔ)貼政策直接掛鉤，達(dá)到一級(jí)、二級(jí)能耗標(biāo)準(zhǔn)的家電就能得到政府補(bǔ)貼，而且補(bǔ)貼金額與產(chǎn)品所達(dá)到的能效等級(jí)和水箱容積直接掛鉤：不同的額定制冷量(W)和能效級(jí)別其補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)是不同的，一般差距200元，更高差距能達(dá)到550元。

    這項(xiàng)制度直接誘發(fā)的后果就是電能效標(biāo)識(shí)的虛貼和濫用，原本無法進(jìn)入補(bǔ)貼行列的產(chǎn)品貼上節(jié)能標(biāo)識(shí)就可搖身一變享受節(jié)能補(bǔ)貼，一些三級(jí)能效的產(chǎn)品也可能被貼上二級(jí)或者一級(jí)能效標(biāo)識(shí)。

    以上只是綜合制度漏洞的一個(gè)典型代表。如果說制度設(shè)計(jì)漏洞是缺口，那么審查不嚴(yán)、缺乏監(jiān)督則為騙補(bǔ)打開一把方便之門。

    以虛假貿(mào)易公司騙補(bǔ)服裝出口退稅為例。據(jù)悉，從紗線到服裝，中間還需要大量的工序，包括染色、繡花、配料、加工、運(yùn)輸?shù)榷鄠€(gè)環(huán)節(jié)，但虛假外貿(mào)公司一般只能提供一張服裝發(fā)票，其他環(huán)節(jié)票據(jù)基本缺失。

    “這是一個(gè)明顯的作假痕跡，一般監(jiān)管機(jī)構(gòu)只要仔細(xì)檢測(cè)稅票就可以看出來。但真正查出騙稅的有多少？明眼人都清楚是怎么回事。”有知情人士如此直言，整個(gè)出口退稅的環(huán)節(jié)雖然有海關(guān)、外匯局、國(guó)稅局等部門監(jiān)管，但漏洞卻始終難以補(bǔ)上。

    多頭管理又被認(rèn)為是審查不嚴(yán)的制度因素。財(cái)政部財(cái)科所國(guó)有經(jīng)濟(jì)研究室主任文宗瑜指出，中國(guó)體制造就一項(xiàng)政策的出臺(tái)涉及若干個(gè)部門，從商業(yè)流通角度講，涉及商務(wù)部、工商部門、質(zhì)監(jiān)部門和財(cái)政部門，“這就變成了政策執(zhí)行的實(shí)際過程中，哪個(gè)部門都不會(huì)去承擔(dān)責(zé)任”。

    現(xiàn)在國(guó)家審計(jì)署的審計(jì)結(jié)果出來了，很難追究責(zé)任。追究誰呢？財(cái)政、工商？都追究不到。這個(gè)問題可能到目前為止，不只是家電，其他農(nóng)業(yè)、產(chǎn)業(yè)方面的補(bǔ)貼都存在。“文宗瑜說。

    對(duì)此，文宗瑜認(rèn)為，“這可能跟整個(gè)政策出臺(tái)的方式有關(guān)系，從監(jiān)管角度講，政策出臺(tái)后，具體監(jiān)管部門沒指定，到底是商務(wù)部還是財(cái)政部，應(yīng)當(dāng)指定具體部門去負(fù)責(zé)，這種具體性的負(fù)責(zé)應(yīng)當(dāng)從部門再轉(zhuǎn)到專門的人，因此，政府工作方式有待改變。”

    作為一名法律人士，接受記者采訪的北京市京都律師事務(wù)所律師吳立偉建議，首先要對(duì)可以領(lǐng)取補(bǔ)貼的條件給予嚴(yán)重的規(guī)定，在該項(xiàng)補(bǔ)貼宗旨的指導(dǎo)下，盡可能把申請(qǐng)補(bǔ)貼的所有情形都涵蓋進(jìn)去，以避免有人鉆空子，打法律和政策的擦邊球；二是程序嚴(yán)格規(guī)定，包括需要哪些資料、哪些證明‘什么手續(xù)去審批審核，這都要有一個(gè)嚴(yán)密的制度、嚴(yán)格的程序。

    除應(yīng)考慮政策在制定和設(shè)計(jì)之初是否嚴(yán)密之外，很重要的一點(diǎn)就是執(zhí)行過程中的監(jiān)管，如是否有監(jiān)管部門定時(shí)抽檢，定期發(fā)現(xiàn)問題并及時(shí)修正；每個(gè)環(huán)節(jié)可能出現(xiàn)的問題是否都有相應(yīng)的監(jiān)管應(yīng)對(duì)等。

    要加強(qiáng)監(jiān)管，對(duì)外經(jīng)貿(mào)大學(xué)公共管理學(xué)院副教授李長(zhǎng)安在接受記者的采訪時(shí)建議，除了要加強(qiáng)對(duì)申請(qǐng)補(bǔ)貼企業(yè)的資質(zhì)進(jìn)行嚴(yán)格的審查和監(jiān)督外，最好的辦法就是使補(bǔ)貼公平、公正、公開。要透明，這個(gè)錢到底用到什么地方去了，為什么要用，要經(jīng)得起市場(chǎng)的考驗(yàn)和群眾的質(zhì)疑。“從目前來看，要做到公開透明其實(shí)也很簡(jiǎn)單，硬性條件已很成熟，主要是執(zhí)行操作方面的問題。”

    接受記者采訪的中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)經(jīng)學(xué)院教授曾康華一方面強(qiáng)調(diào)了發(fā)揮輿論監(jiān)督和信息公開的重要性，但另一方面也提出了自己的疑問。騙補(bǔ)的背后一定有賬戶的存在，如何從賬目上看出造假是需要專業(yè)功底的。

    “所以說治理騙補(bǔ)的行為是一個(gè)綜合治理的問題，財(cái)政資金發(fā)放的各環(huán)節(jié)都要嚴(yán)格進(jìn)行控制和監(jiān)督，還有就是人本身素質(zhì)的提高和企業(yè)的誠(chéng)信問題，這是一個(gè)全方位的問題。”曾康華說。

    猛藥才能治沉珂

    審計(jì)署所發(fā)布的報(bào)告中有多個(gè)像美的這樣的“二進(jìn)宮之魚”。人們不禁要問，騙補(bǔ)行為為何屢禁不止，什么原因使這些企業(yè)患上了補(bǔ)貼依賴癥？業(yè)內(nèi)人士普遍認(rèn)為，主要是懲罰力度不夠、違法成本過低所致。

    以虛報(bào)能效等級(jí)的騙補(bǔ)行為為例，按照《能效標(biāo)識(shí)管理辦法》第二十四條規(guī)定，“違反能效標(biāo)識(shí)規(guī)定的，由地方節(jié)能管理部門或者地方質(zhì)檢部門責(zé)令限期改正和停止使用能源效率標(biāo)志；情節(jié)嚴(yán)重的，由地方質(zhì)檢部門處1萬元以下罰款”。1萬元的罰款相對(duì)百萬甚至數(shù)億元的獲利的確是對(duì)企業(yè)難具威懾力。

    但據(jù)北京盈科律師事務(wù)所高級(jí)合伙人唐紅新對(duì)記者介紹，目前我國(guó)這方面的法律相對(duì)還是健全的，處罰力度也很大。[NextPage]

比如虛開增值稅發(fā)票在以前還有死刑，從2011年才被取消。而且該刑法的打擊面非常廣，為自己虛開、為他人虛開、介紹他人虛開這都是犯罪，而且不論金額是多少，金額的高低只是量刑的考慮，只要參與就是犯罪。

    騙取出口退稅罪也同樣如此，騙取5萬元就是數(shù)額較大的了，50萬元以上的數(shù)額就是巨大了，2500萬元就是無期了。“這些騙取國(guó)家資金的犯罪是以國(guó)家稅收損失額來計(jì)算的，而不是以你獲利多少來判斷，所以說罪名是非?？膳拢蛞粋€(gè)人介紹一家虛開增值稅的企業(yè)就算犯罪，你說可不可怕？”唐紅新說，關(guān)鍵還是執(zhí)法力度的問題。

    法律即使制定完善，但如果束之高閣，那么就毫無意義。法律的執(zhí)行情況是能否防止犯罪以及犯罪一再上演的高壓線。

    據(jù)李先生介紹，雖然后來因受其他事件的牽連，那家騙取國(guó)家落后產(chǎn)能專項(xiàng)資金的公司負(fù)責(zé)人也東窗事發(fā)，但案件草草開庭，又草草結(jié)束，該負(fù)責(zé)人沒有收到任何處罰，被當(dāng)庭無罪釋放。

    早在2010年美的就曾被披露從節(jié)能惠民工程中騙得了國(guó)家高達(dá)8.4億元的財(cái)政補(bǔ)貼，但記者查閱相關(guān)資料，卻難以看到該事件的處理結(jié)果。更令人難以置信的是，美的于2013年再次被加入節(jié)能補(bǔ)貼騙補(bǔ)行列。因?yàn)榘凑障嚓P(guān)規(guī)定，像美的這種已“失足”的企業(yè)已是無資格參評(píng)的。

    為了遏制騙補(bǔ)現(xiàn)象，國(guó)家財(cái)政部和商務(wù)部曾于2011年重拳出擊，下發(fā)通知宣布將嚴(yán)查相關(guān)企業(yè)及銷售網(wǎng)點(diǎn)騙補(bǔ)等違規(guī)行為，采取取消中標(biāo)資格、投標(biāo)資格以及扣繳保證金等多種方式予以嚴(yán)厲處罰，并建立企業(yè)黑名單制度，實(shí)行全國(guó)通報(bào)，違規(guī)企業(yè)五年內(nèi)不得享受國(guó)家有關(guān)政策優(yōu)惠。

    由此可見，企業(yè)黑名單制度雖已建立，但卻被束之高閣。有業(yè)內(nèi)人士坦言，如果實(shí)施，企業(yè)黑名單制度對(duì)企業(yè)還是很有殺傷力的。

    自審計(jì)署發(fā)布公告迄今已一月有余，卻少有企業(yè)對(duì)此進(jìn)行回應(yīng)，而回應(yīng)者也多是推脫之詞。比如格力電器相關(guān)負(fù)責(zé)人在接受媒體采訪時(shí)指出，格力電器的產(chǎn)品銷售目前主要由數(shù)量龐大的銷售終端(即格力專賣店)和代理商進(jìn)行，銷售情況錄入也由上述終端和代理商操作，由于數(shù)量龐大，中間難免會(huì)出現(xiàn)管理上的疏漏，故企業(yè)不存在虛報(bào)銷售量。長(zhǎng)虹集團(tuán)新聞發(fā)言人也指出，長(zhǎng)虹并不存在騙補(bǔ)行為，只是套取標(biāo)貼。

    有知情人士透露，雖然有384個(gè)項(xiàng)目存在問題，但僅有29起案件線索被移送司法機(jī)關(guān)，涉案人員也僅僅41人。如果以上事實(shí)屬實(shí)，這樣處理明顯顯得過于“仁慈”。

    高達(dá)數(shù)億的資金被詐騙，最終的結(jié)果僅僅是被追回，不僅沒有罰款，甚至有的連個(gè)利息都沒有。有業(yè)內(nèi)人士直言，如此處理，實(shí)在很難起到以儆效尤的作用，只會(huì)助長(zhǎng)“不騙白不騙，騙了不白騙，白騙誰不騙”之風(fēng)，無形中加重了眾多企業(yè)冒險(xiǎn)的動(dòng)力。

    這幾乎成為了共識(shí)：目前我國(guó)對(duì)騙補(bǔ)的處理多停留在批評(píng)教育甚至追回?fù)p失方面，既沒有經(jīng)濟(jì)處罰也沒有刑事處罰，對(duì)于騙補(bǔ)者的懲罰過輕，不足以對(duì)其造成威懾，無形中也縱容了騙補(bǔ)行為的蔓延。

    對(duì)此，吳立偉建議，在具體執(zhí)行過程中，具體執(zhí)行的工作人員要嚴(yán)格地依法依規(guī)去執(zhí)行、操作；最后一步就是嚴(yán)懲。如果你不能盡責(zé)，那就要追究你瀆職罪，如果嚴(yán)重，可能還要承擔(dān)刑事責(zé)任，如果是故意和其他領(lǐng)受人一起合伙來騙取錢財(cái)，那就是詐騙罪，如果是國(guó)家工作人員利用職務(wù)之便騙取錢財(cái)，那就是貪污罪。“如果有了一個(gè)相對(duì)完整的法律體系和嚴(yán)格的執(zhí)行力，那么執(zhí)行效果可能會(huì)更好。”

    有法律人士建議，要從根本上根除假騙補(bǔ)現(xiàn)象，必須加大立法與制度建設(shè)，做到有法可依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究。要強(qiáng)化監(jiān)管，對(duì)騙補(bǔ)者、濫用職權(quán)者與瀆職者追究法律甚至刑事責(zé)任，提高違法犯罪成本，從根本上杜絕騙補(bǔ)苗頭的產(chǎn)生。

    有專家呼吁，希望國(guó)家相關(guān)部門要以此為誡，對(duì)騙補(bǔ)者的處理要強(qiáng)硬有力，不僅要把騙補(bǔ)企業(yè)列入黑名單，相關(guān)負(fù)責(zé)人也要對(duì)此承擔(dān)其相應(yīng)的刑事責(zé)任，這樣才能通過樹立典型起到以儆效尤的作用。因?yàn)閷?duì)此事件的處理結(jié)果直接關(guān)系到未來財(cái)政補(bǔ)貼的走勢(shì)，騙補(bǔ)現(xiàn)象是逐漸被扼殺走向消亡還是繼續(xù)蔓延甚至越演越烈的關(guān)鍵所在。

    “減稅”或優(yōu)于“補(bǔ)貼”

    騙補(bǔ)風(fēng)暴不斷發(fā)酵，甚至有人把矛頭指向了財(cái)政補(bǔ)貼本身，呼吁取消財(cái)政補(bǔ)貼。

    這些言論以學(xué)者為代表，對(duì)外經(jīng)貿(mào)大學(xué)公共管理學(xué)院副教授李長(zhǎng)安發(fā)表《出口退稅制度應(yīng)該逐步退出》的文章，文中指出隨著國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化，我國(guó)的出口退稅制度到了該考慮逐步退出的時(shí)候了。

    中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)院副教授王建勛也曾撰寫了《財(cái)政補(bǔ)貼真能惠民嗎？》一文，從公平性、尋租空間等多個(gè)角度對(duì)財(cái)政補(bǔ)貼這種轉(zhuǎn)移支付方式提出了質(zhì)疑。他認(rèn)為無論是單純的補(bǔ)貼還是通過補(bǔ)貼推廣某些產(chǎn)品，都不是一件惠民工程，而是一件害民工程——無論是否獲得補(bǔ)貼都是受害者，應(yīng)該立即停止。

    據(jù)悉，在實(shí)施5年之后，國(guó)家針對(duì)高能效定速空調(diào)推出的節(jié)能惠民補(bǔ)貼政策已于今年5月31日宣告結(jié)束，但高效照明產(chǎn)品、節(jié)能與新能源節(jié)能產(chǎn)品、光伏、風(fēng)電等新興產(chǎn)業(yè)的補(bǔ)貼政策依然在實(shí)施。

    既能向企業(yè)提供支持又能徹底解決騙補(bǔ)問題，或許有更好的路徑，比如有專家表示，目前釜底抽薪的解決辦法是用減稅制度取代補(bǔ)貼制度。

    在曾康華看來，從理論上來講減稅也屬于財(cái)政補(bǔ)貼，不過財(cái)政補(bǔ)貼是明的財(cái)政補(bǔ)貼，而且減稅是隱性、暗的財(cái)政補(bǔ)貼。轉(zhuǎn)移支付財(cái)政補(bǔ)貼，一般是政府拿錢補(bǔ)貼給個(gè)人和企業(yè)，現(xiàn)在對(duì)企業(yè)不征稅，也相當(dāng)于政府對(duì)企業(yè)提供了一定金額的補(bǔ)貼，因此這種方式也是可行的。

    不僅是可行的，在李長(zhǎng)安看來，這或許是一種更好的辦法，尤其是目前國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼亂象頻發(fā)的時(shí)候。“你與其補(bǔ)貼給企業(yè)100萬元，不如給他們減掉100萬塊元的稅。”

    因?yàn)檠a(bǔ)貼是國(guó)家先把稅收上來，然后再把錢還回去，而且補(bǔ)貼還需要論證、執(zhí)行，這里面無形中多了很多成本，比如人力成本、時(shí)間成本等，還容易滋生腐敗。“假如每個(gè)農(nóng)民一次農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼10元，最終能有多少進(jìn)入農(nóng)民口袋就不好說了。”但減稅就不同，直接把稅費(fèi)減免，節(jié)省了很多財(cái)力。

    比如目前國(guó)內(nèi)汽車從生產(chǎn)、銷售到購(gòu)買一輛汽車，需要繳納的稅費(fèi)有消費(fèi)稅、增值稅、車輛購(gòu)置稅、車輛購(gòu)置稅、車船稅、過路過橋費(fèi)等幾十種，雖然有些不是針對(duì)個(gè)人征收，但最終這些都會(huì)影響到最終定價(jià)，買單的還是消費(fèi)者。

    換一種方式來看，要刺激汽車消費(fèi)，與其發(fā)放補(bǔ)貼，不如把高速路費(fèi)用減低或免除，把購(gòu)置稅減半或取消。如果這樣，不僅節(jié)約成本，還同樣可以達(dá)到刺激消費(fèi)、拉動(dòng)內(nèi)需的效果。

    這種用減稅來取代補(bǔ)貼的方式有望在光伏業(yè)率先展開探索。[NextPage]  近日，審計(jì)署的一紙公告把光伏業(yè)的“騙補(bǔ)盛宴”公之于眾：在2009年，一個(gè)以推動(dòng)中國(guó)光伏發(fā)電項(xiàng)目發(fā)展的金太陽示范工程應(yīng)運(yùn)而生，但誰知幾年之后，原本推動(dòng)光伏行業(yè)發(fā)展的金太陽補(bǔ)貼政策卻成為了光伏業(yè)的“唐僧肉”。

    8個(gè)金太陽工程項(xiàng)目，違規(guī)使用資金2.07億元，占總違規(guī)資金的12.8%。騙補(bǔ)的盛行引發(fā)了整個(gè)行業(yè)的反思。據(jù)悉，業(yè)內(nèi)期盼已久的分布式光伏發(fā)電入網(wǎng)方案有望在今年8月之前出臺(tái)，而其中將實(shí)施的度電補(bǔ)貼方式或是針對(duì)目前光伏業(yè)騙補(bǔ)行為的一劑對(duì)癥下藥的方子。

    據(jù)專家分析，騙補(bǔ)滋生的一大原因就是光伏業(yè)的補(bǔ)貼多在前期建設(shè)期，而不注重后期的發(fā)電，所以才使得在金太陽工程實(shí)施過程中，行賄、騙補(bǔ)、工程延期、質(zhì)量低劣等社會(huì)傳聞不斷。而度電補(bǔ)貼將從“前端補(bǔ)貼制度”轉(zhuǎn)為“后端補(bǔ)貼制度”，不看其規(guī)劃中的規(guī)模以及投資規(guī)模，而是根據(jù)其發(fā)電度數(shù)來進(jìn)行補(bǔ)貼，這就意味著企業(yè)如果不發(fā)電，將無法獲得任何補(bǔ)貼。

    但相比減稅，李長(zhǎng)安認(rèn)為財(cái)政補(bǔ)貼也有一些優(yōu)勢(shì)，就是明補(bǔ)的做法比較直接，對(duì)企業(yè)的作用比較明顯，而減稅政策則作用于生產(chǎn)后、產(chǎn)生產(chǎn)值之后的稅收，對(duì)于一些企業(yè)本身就處于虧損邊緣或已處于虧損、本身已無稅可減的新興和政策性行業(yè)，實(shí)施財(cái)政補(bǔ)貼的效果還是比較明顯的。

    曾康華指出，一個(gè)國(guó)家究竟采取什么形式去資助企業(yè)、個(gè)人或去鼓勵(lì)某種行為，取決于哪種形式最有效率，哪種管理起來更加漏洞少一些，制度完善一些、嚴(yán)密一些。減稅是否能夠完全取代財(cái)政補(bǔ)貼，要分析其利弊，進(jìn)行論證比較，不能簡(jiǎn)單地取代。